Административный процесс является. Внесудебный и досудебный порядок рассмотрения административных дел. Понятие и принципы административного процесса

Структура административного процесса является одними из наиболее спорных вопросов современного административного права, так как неоднозначно понимание самого административного процесса.

Структура административного процесса - внутреннее строение административного процесса, совокупность образующих его элементов. Структурными элементами административного процесса являются производства, стадии, этапы.

Производство - урегулированные процессуальными нормами, относительно обособленные во времени и пространстве, совершаемые в определенной последовательности юридически значимые действия, которые связаны с разрешением юридического дела и вынесением персонально определенных и индивидуально конкретных решений.

Стадия - часть административного производства, характеризующаяся специфическими задачами, определенным кругом субъектов и участников, системой правовых связей и отношений между ними, набором средств и методов осуществления действий, формами внешнего выражения и официального закрепления выносимых решений (составлением процессуальных документов) и т. п. (Д. П. Бахрах). Стадии следуют одна за другой и предыдущая подготавливает последующую. Как правило, новая стадия может начаться лишь тогда, когда официально окончена предыдущая.

Этап - в определенной степени обособленная часть стадии, представляющая собой совокупность конкретных действий, преследующих внутри стали Иную промежуточную цель. Например, на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении выделяют следующие этапы: подготовка дела к рассмотрению, анализ имеющихся данных, принятие решения по делу, доведение решения до заинтересованных дин (Д. Н. Бахрах).

Административный процесс не однороден. Как уже отмечалось, он охватывает и юрисдикционную, и процедурную деятельность. Соответственно можно выделить несколько подвидов административного процесса:
1. Административно-правотворческий процесс - деятельность субъектов исполнительной власти по принятию подзаконных нормативных правовых актов в целях формирования правовой базы для реализации законов. Для него свойственен неюрисдикционный (позитивный) характер; осуществляется в целях создания правовой базы для исполнения законов; реализуется ограниченным кругом уполномоченных субъектов (Правительством РФ, федеральными министерствами и др.); результатом деятельности является издание подзаконного нормативного правового акта. Данный вид процесса включает следующие производства: по принятию актов Правительством РФ, по принятию актов федеральными органами исполнительной власти, по принятию актов высшими должностными лицами субъектов РФ и др.

2. Административно-правонаделительный процесс - деятельность субъектов исполнительной власти по разрешению позитивных управленческих дел. Он направлен на создание условий для реализации позитивных задач в сфере государственного управления; в ходе ад-министративно-правонаделитедьного процесса разрешаются индивидуально конкретные управленческие дела; осуществляется широким кругом уполномоченных субъектов; результатом деятельности является правоприменительный акт. Данный вид процесса включает следующие производства: регистрационное производство; лицензионное производство; производство по рассмотрению предложений и заявлений граждан и организаций; поощрительное производство; производство по внутри-организационным делам (например, по формированию кадрового состава органа власти); административно-договорное производство и др.

3. Административно-юриcдикционный процесс - деятельность субъектов исполнительной власти по разрешению споров, конфликтов в сфере государственного управления и применению мер административного и дисциплинарного принуждения. Данный вид процесса регламентирует правоприменительную деятельность юрисдикцион-ного характера; направлен на разрешение спора, конфликта в сфере государственного управления, применения мер административного и дисциплинарного принуждения; выступает средством реализации охранительной функции административного права; характеризуется множественностью субъектов осуществления; результатом является принятие административно-юрисдикционного правоприменительного акта. Включает следующие производства: производство по жалобам граждан и организаций; дисциплинарное производство; производство по применению административно-предупредительных мер; производство по применению мер административного пресечения; производство по делам об административных правонарушениях и др.

100 р бонус за первый заказ

Выберите тип работы Дипломная работа Курсовая работа Реферат Магистерская диссертация Отчёт по практике Статья Доклад Рецензия Контрольная работа Монография Решение задач Бизнес-план Ответы на вопросы Творческая работа Эссе Чертёж Сочинения Перевод Презентации Набор текста Другое Повышение уникальности текста Кандидатская диссертация Лабораторная работа Помощь on-line

Узнать цену

Административный процесс - это урегулированный законом порядок, последовательность действий, совершаемых уполномоченным органом или должностным лицом в целях достижения позитивного результата при разрешении индивидуальных административных дел, а также для разрешения управленческих конфликтов и споров в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления. Он направлен на реализацию правомерного применения норм материального административного права и имеет своей конечной целью повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, государственного управления. Данная функция, осуществляемая в процессуальной форме, реализуется, как правило, уполномоченными субъектами органов исполнительной власти, государственного управления, администрациями органов МСУ.

В теории административного права вопрос о структуре административного процесса остается дискуссионным уже довольно продолжительное время. Несмотря на то, что само теоретическое исследование административного процесса стало интересовать ученых лишь в 60-х годах ХХ века, с этого момента не прекращаются споры о том, что же составляет административный процесс как правовой феномен. Существуют две основные концепции о структуре административного процесса.

Первая (хронологически), юрисдикционная концепция, сформировалась на основе традиционных общеправовых представлений о сущности и структуре процесса, выработанных в ходе научной работы над проблемами гражданского и уголовного процесса. Так, В.С. Тадевосян определял административный процесс как определенную деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений. Таким образом, административный процесс представлялся ученым лишь той частью деятельности органов государственного управления, которая связана с разрешением спорных, коллизионных правовых ситуаций в области государственного управления. Из структуры процесса исключалась позитивная процедурная деятельность управляющих структур. Н.Г. Салищева впервые предприняла серьезное теоретическое исследование административного процесса, также исходя из мнения, что административный процесс - это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения. В работах данного автора юрисдикционная концепция обрела серьезное научное звучание.

Выделим некоторые характерные особенности юрисдикционной концепции.

1. Указанная концепция признает равнозначными содержания понятий "административный процесс" и "гражданский процесс" или "уголовный процесс". содержанию понятий "гражданский процесс" и "уголовный процесс". В рамках юрисдикционной концепции утверждается, что любой процесс является "способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы". Так, О.В. Иванов утверждает, что "процесс - это специальная деятельность, имеющая целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм материального права, по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм материального права. Цель всякой процессуальной деятельности - добиться реализации прав и обязанностей вне правоотношений, которые они образуют помимо воли его участников или хотя бы одного из них".

2. В рамках юрисдикционной концепции понятия "процесс" и "производство" находятся в своеобразном соотношении, при котором процесс оказывается понятием более узким, нежели понятие производство. Поскольку процесс (по мнению приверженцев указанной концепции) является исключительно деятельностью по разрешению споров и применению мер принуждения, в понятие "административное производство" оказываются включенными и сам административный процесс и такие виды процедурной деятельности, как процедуры осуществления задач внутренней организации аппарата управления; процедуры, опосредующие взаимоотношения государственных органов между собой и с другими субъектами административного права.

3. Соответственно и процессуальными в рамках юрисдикционной концепции признаются только те административно-правовые нормы, которые определяют процедуру разрешения административных споров и применения мер административного принуждения.

Таким образом, в общем виде административный процесс сторонники юрисдикционной концепции определяли как "регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения".

Управленческая концепция возникла наряду с юрисдикционной, но получила свое научное развитие несколько позже (впервые - в работах В.Д. Сорокина). Положения данной концепции разделяются большинством современных ученых, считающих, что понятие административного процесса следует трактовать расширительно. Уже Г.И. Петров писал, что административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Сущность управленческой концепции административного процесса заключается в том, что ее сторонниками признаком, служащим для отнесения общественных отношений к числу процессуальных, является процедурный характер регулирующих их норм. Собственно процессом является всякая исполнительно-распорядительная деятельность, которая осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс в целом. Посредством административного процесса происходит реализация всех материальных норм административного права. При этом ученые, разделяющие управленческую концепцию, признают тот факт, что административный процесс регулирует не только юрисдикционную деятельность, но и деятельность по реализации регулятивных норм административного права, составляет особенность административного процесса по сравнению с другими видами процесса. Действительно, деятельность в области государственного управления ставит перед собой в основном регулятивные задачи. Охранительная деятельность в указанной области служит лишь одним из элементов управленческого процесса. Между тем, право устанавливает с помощью процессуальных норм процедуры и регулятивной и охранительной деятельности. В связи с этим, безусловно, научно неверно обеднять понятие "административный процесс" за счет исключения преобладающего числа составляющих его производств.

Основные положения управленческой концепции выделяются В.Д. Сорокиным в следующем виде:

1. административный процесс - это юридическая форма реализации исполнительной власти и, следовательно, имеет ярко выраженную юридически управленческую природу;

2. административный процесс реализуется органами исполнительной власти всех уровней, а также и другими субъектами, что составляет основу его динамичности;

3. назначение административного процесса - обеспечение реализации материальных норм российского права;

4. административный процесс состоит из отдельных производств, регулируемых специальными группами административно-правовых норм процессуального характера;

5. элементами административного процесса являются процессуальная деятельность уполномоченных субъектов и административно-правовые отношения.

Итак, в рамках управленческой концепции административный процесс определяется как "урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами".

Административный процесс имеет сложную структуру, которая еще недостаточно исследована и вызывает бурные споры ученых. Трудности при разрешении указанного вопроса возникают, в первую очередь, из-за неразработанности многих аспектов этого вида процессуальной деятельности, а также в связи с широким объемом административного процесса, охватывающего все сферы управленческой деятельности, очень многообразные и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел. Учитывая большое разнообразие административно-процессуальной деятельности, в ходе которой решаются различные индивидуальные управленческие дела, возникает насущная необходимость упорядочения административного процесса, выделения в нем стройной и логичной структуры. Кроме того, важнейшей проблемой современного развития административного права и процесса является кодификация административно-процессуальных норм, которая также самым непосредственным образом связана с исследованием структуры административного процесса. Решение этой проблемы позволит выявить и закрепить специфику административно-процессуального регулирования разрешения всех видов индивидуальных управленческих дел.

Базовым элементом структуры административного процесса является административное производство. Общие положения и разработки в области юридического процесса позволяют определиться с понятием процессуального производства. Обобщение законодательства, закрепляющего процессуальные производства как элементы юридического процесса, а также учет высказываний ряда ученых-процессуалистов позволяет авторам монографии «Теория юридического процесса» предложить следующее определение процессуального производства. «Это - главный элемент юридического процесса, представляющий собой системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий, которые: а) образуют определенную совокупность процессуальных правоотношений, отличающихся предметной характеристикой и связанностью с соответствующими материальными правоотношениями; б) вызывают потребности установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств и фактических данных рассматриваемого юридического дела; в) обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных процессуальных результатов в соответствующих актах-документах». Таким образом, по мнению ученых, любое процессуальное производство содержит три компонента: процессуальные правоотношения, процессуальное доказывание и процессуальные акты-документы. Все указанные положения вполне применимы и к административному производству, которое представляет собой нормативно урегулированный комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных управленческих дел и принятию административно-правовых актов.

Количество административных производств огромно, кроме того, постоянно появляются новые производства. Это связано с тем, что в сфере государственного управления непрерывно возникают новые общественные отношения, которые требуют своего нормативного, как материального, так и процессуального, закрепления. Таким образом, перечень индивидуальных управленческих дел постоянно пополняется, порядок разрешения многих из них оформляется административно-процессуальными нормами и, следовательно, увеличивается количество административных производств.

По поводу соотношения административного производства и административного процесса в юридической литературе высказываются различные точки зрения, однако, на наш взгляд, логично будет полагать, что административное производство и административный процесс соотносятся как часть и целое. Административный процесс включает множество административных производств, построение которых в определенном порядке и составляет его структуру.

Определяющей для решения вопроса о структуре административного процесса является, прежде всего, позиция каждого ученого по поводу понятия и границ административного процесса. Сторонники узкого понимания административного процесса ограничивают его структуру перечнем производств по разрешению споров и применению мер принуждения в сфере государственного управления. Сторонники широкого толкования включают в структуру процесса и позитивные, и юрисдикционные производства.

Один из вариантов наиболее укрупненной структуры административного процесса разработал видный теоретик административного процесса - В. Д. Сорокин. Он выделяет в структуре административного процесса две группы административных производств. В первую входит производство по принятию нормативных актов государственного управления, во вторую - производства по индивидуально-конкретным делам. Из двух частей состоит структура административного процесса и по мнению других авторов. Так, выделяют административно-процедурную часть административного процесса (совокупность административно-процедурных производств) и административно-юрисдикционную его часть (совокупность административно-юрисдикционных производств). По мнению В. К. Колпакова, наиболее целесообразным следует признать выделение в структуре административного процесса нормотворческих, учредительных и правоприменительных производств.

Признавая отсутствие единой точки зрения по проблеме структуры административного процесса, необходимо все же избрать определенную конструкцию, которая позволит наиболее оптимально сгруппировать административные производства в структуре административного процесса. Представляется наиболее интересным и эффективным взять за основу конструкцию, предложенную Д. Н. Бахрахом. При таком подходе административный процесс подразделяется на три относительно самостоятельные части, в зависимости от содержания индивидуальных управленческих дел, разрешаемых органами государственного управления: процесс административного правотворчества, правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс и административно-юрис-дикционный процесс.

В процесс административного правотворчества можно включить два основных административных производства:

Производство по изданию органами государственного управления нормативных административно-правовых актов;

Производство по изданию органами государственного управления индивидуальных административно-правовых актов.

Процесс административного правотворчества также включает административные производства, подлежащие классификации и по иным основаниям:

Производства по принятию административных актов различными органами исполнительной власти (высшим, центральными, местными);

Производство по принятию правовых административных актов коллегиально и единолично и др.

В административно-правонаделительный процесс (второе название которого - оперативно-распорядительный, на наш взгляд, лучше отражает специфику, входящих в него производств) могут быть включены следующие производства:

По комплектованию личного состава государственных органов, учреждений и организаций, а также Вооруженных сил (прием на государственную службу, призыв на военную службу и др.);

Разрешительные производства (по выдаче разрешений на приобретение, хранение и ношение оружия, по выдаче прав на охоту, управление транспортными средствами и др.);

Обособленно можно выделить лицензионные производства (по выдаче лицензий на осуществление определенного вида деятельности);

Производства по легализации юридических лиц (регистрационные производства);

Поощрительное производство;

По приватизации имущества;

По получению льгот и субсидий и многие другие.

Несколько подробней следует остановиться на характеристике административно-юрисдикционного процесса, который выступил предметом исследования ряда ученых-административистов. Источники административно-юрисдикционного процесса - возникающие в сфере государственного управления специфические споры между сторонами управленческих общественных отношений, урегулированных нормами административного права. Юридическая природа таких правовых споров еще полностью не исследована. В основе административно-правовых споров, в процессе которых поведение спорящих сторон оценивается с правовых позиций, лежат индивидуальные управленческие дела. Этим подчеркивается принадлежность административно-юрисдикционно-го процесса к административному процессу вообще. Однако содержание административно-юрисдикционного процесса составляет рассмотрение не любых, а лишь спорных индивидуальных управленческих дел.

Во многих случаях административно-правовые споры возникают по инициативе управляемой стороны, испытывающей на себе управляющее воздействие того или иного субъекта исполнительной власти и считающей это воздействие дефектным. Так, решение органов юстиции, содержащее отказ в регистрации, может быть обжаловано общественной или религиозной организацией в суд. Подобные ситуации возникают также в случае издания органами исполнительной власти дефектного индивидуального акта управления. Споры, конечно, могут возникать и по инициативе управляющей стороны (например, при возбуждении дела о привлечении гражданина к административной ответственности, о привлечении государственного служащего к дисциплинарной ответственности и др.). Споры могут возникать, и довольно часто возникают между различными субъектами управления: как находящимися на одном, так и на разных организационных уровнях. При этом инициатором спора могут быть как одна из сторон, так и обе сразу. Инициаторами административно-правового спора могут выступить также и специальные правоохранительные органы, например, в случае опротестования прокуратурой актов или действий органов исполнительной власти.

В наиболее общем виде спор можно представить как проявление объективных или субъективных противоречий, которые выражаются в противоборстве сторон, каждая из которых преследует свои цели, противоречащие и взаимно исключающие друг друга. Таким образом, каждая из сторон заинтересована в разрешении спора в свою пользу. В административно-правовом споре одной из сторон всегда выступает орган исполнительной власти или иной орган государственного управления.

Административно-правовые споры должны разрешаться в определенном порядке. Порядок этот устанавливается административно-процессуальными нормами, которых сейчас, к сожалению, явно недостает.

Административно-юрисдикционный процесс направлен, главным образом, на правоохрану. Следовательно, прежде всего этот процесс призван защитить административно-правовые отношения, однако, служит также защите многих других правоотношений: финансовых, трудовых, земельных, экологических.

Административно-юрисдикционный процесс, так же как и вышеуказанные части административного процесса, находит свое выражение в различных производствах, своеобразие, назначение, круг субъектов, сроки и цели которых зависят от характера разрешаемых индивидуальных управленческих дел. Таким образом, административно-юрисдикционный процесс состоит из следующих административных производств:

По делам об административных правонарушениях;

Дисциплинарное производство в отношении государственных служащих и ряда других субъектов;

По применению мер административного пресечения;

По выдворению иностранных граждан;

По жалобам граждан и другие.

Следует отметить, что при характеристике такой структуры административного процесса можно выделить также и четвертую его часть - контрольно-надзорную, которую составляют очень многочисленные в сфере государственного управления производства по осуществлению контроля или надзора органами исполнительной власти и иными уполномоченными на то органами. Представляется также, что не следует исключать возможность дополнения административного процесса и иными частями и, соответственно, производствами.

К сожалению, уровень регламентации большинства из перечисленных производств административно-процессуальными нормами оставляет желать лучшего. В наибольшей степени урегулированы правом производства по делам об административных правонарушениях, лицензионные производства, производства по жалобам граждан.

Каждое административное производство представляет собой определенную совокупность последовательно совершаемых действий и принимаемых актов, которое развертывается во времени, проходя ряд последовательных, сменяющих друг друга и тесно связанных между собой стадий.

Под стадией понимают такую относительно самостоятельную часть последовательно совершаемых процессуальных действий, которая наряду с общими целями имеет свойственные только ей цели, а также особенности, касающиеся участников процесса, их прав и обязанностей, сроков совершения процессуальных действий и характера оформляемых процессуальных документов.

Значение стадий связано, прежде всего, с тем, что они отражают логическую последовательность развития административного процесса. Пока дело не инициировано, не возбуждено, невозможна и последующая процессуальная деятельность. Проверка исполнения решения возможна только после его принятия и т. д. В каждой из последующих стадий может быть проведена проверка правильности действий в предыдущей. Каждая стадия имеет свое процессуальное назначение. Процессуальные действия на каждой стадии объединены общими задачами, которые, в свою очередь, являются частными по отношению к общим задачам административного производства. Каждая стадия, как правило, оформляется определенным процессуальным документом, после составления которого начинается новая стадия административного производства.

Таким образом, стадии характеризуются собственными непосредственными задачами, кругом процессуальных действий и их участников, а также своими итоговыми решениями и их процессуальным оформлением.

Стадии административных производств далеко не всегда закреплены в нормативно-правовых актах, поэтому выделить их иногда можно лишь путем научного изучения и анализа. В связи с этим, по поводу количества и наименования стадий в одном и том же административном производстве у разных ученых существуют различные мнения.

Общими для всего административного процесса и, следовательно, для любого из входящих в него административных производств являются следующие стадии:

1. Стадия возбуждения административного дела и направление его по подведомственности, если это необходимо. Как правило, здесь возникает вопрос об основаниях и поводах к возбуждению дела.

2. Стадия анализа ситуации (в различных производствах называется по-разному: административное расследование, дисциплинарное расследование, проверка жалобы и др.). На данной стадии идет сбор, упорядочение и изучение информации о реальном положении дел, о существующих проблемах. Такая информация фиксируется в виде протоколов, справок, схем, докладов, отчетов и т. д.

Бывают случаи, когда информация не фиксируется на материальных носителях, а лишь отражается в сознании субъекта, правомочного разрешать дело по существу. К примеру, при совершении незначительного дисциплинарного проступка военнослужащим, свидетелем которого стало лицо, наделенное дисциплинарной властью, это самое лицо может нигде не фиксировать информацию о проступке, а сразу наложить дисциплинарное взыскание.

Теоретики управления к этой стадии относят также прогнозирование и моделирование действий, необходимых для разрешения той или иной управленческой ситуации.

3. Стадия рассмотрения дела и принятия по нему решения (приказа, постановления, инструкции и т. п.). Решение - сознательный, волевой акт выбора одного из альтернативных вариантов, наиболее справедливого или верного, по мнению субъекта принятия такого решения. В коллегиальных органах возможно проведение обсуждения и голосования по принимаемому решению. При единоличном принятии решения, уполномоченное лицо самостоятельно изучает дело и выбирает вариант решения. Учитывая, что принятое решение является административным актом, оно носит обязательный характер.

4. Стадия исполнения решения. На этой стадии происходит претворение в жизнь принятого решения. В правотворческих процессах эта стадия выражается в обнародовании акта, доведении его до сведения.

Многие производства дополняются и другими стадиями: пересмотр решения по жалобе, пересмотр в порядке надзора. В любом случае, стадии каждого из административных производств обладают своей спецификой.

Все производства в зависимости от количества и сложности стадий можно разделить на обычные и упрощенные. Можно говорить также и об особых (усложненных) производствах (дела о мелком хулиганстве, мелком хищении, рассматриваемые судом).

Стадия административного производства, в свою очередь, состоит из этапов. Этап - это совокупность действий, имеющих собственную межстадийную цель. К примеру, стадия рассмотрения дела в производстве по делам об административных правонарушениях состоит из таких этапов: подготовка к рассмотрению дела; анализ имеющихся данных; принятие постановления; доведение постановления до сведения заинтересованных лиц.

Таким образом, административный процесс и его производства состоят из четырех основных элементов, первоначальным из которых является действие. Совокупность определенных действий образует этапы, несколько этапов складываются в стадии, которые и составляют производство.

Решение вопроса о структуре и стадийности административного процесса имеет как теоретическое, так и весомое практическое значение. Деятельность органов исполнительной власти, а также иных уполномоченных органов, связанная с оказанием управленческих услуг гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям, а также с изданием административно-правовых актов, предполагает четкую процессуально-правовую регламентацию. Это необходимо для их эффективной работы. Кроме того, большинство указанных органов, за небольшим исключением, участвуют одновременно в нескольких видах административных производств: принимают нормативные акты, осуществляют оперативно-распорядительную деятельность, рассматривают обращения граждан, применяют меры административного принуждения. Поэтому весьма актуальной становится задача точного определения круга подведомственных данному органу дел, а также порядка разрешения этих дел, в соответствии с полномочиями, которыми обладает данный орган и его назначением в системе государственного управления.

Соотношение.

Административный процесс имеет сложную структуру, которая обусловлена широким объемом административного процесса, охватывающего многочисленные сферы государственного управления и различные категории индивидуально-конкретных дел. Административный процесс подразделяется на отдельные виды административных производств, которые выступают как его разновидности, как части целого.

Критерием деления административного процесса на отдельные виды производств служит характер индивидуально-конкретных управленческих дел, отражающий их наиболее существенные свойства и особенности. Этот критерий обусловливает особенности того или иного вида производств, поскольку каждое производство имеет целью установление четкого порядка рассмотрения и разрешения конкретной категории управленческих дел. Например, порядок рассмотрения и разрешения обращений граждан (предложений, заявлений и жалоб) существенно отличается от установленного порядка применения уполномоченными на то органами мер поощрения к гражданам за достигнутые успехи в служебной деятельности.

Каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. Следовательно, оно является относительно самостоятельным административно-процессуальным правовым институтом.

В науке административного права пока еще не существует единого мнения о видах административных производств. Однако в соответствии с вышеуказанным критерием классификации производств в систему административного процесса включают административные производства:

По принятию нормативных правовых актов органами исполнительной власти;

По обращениям граждан;

Поощрительное производство;

Дисциплинарное производство;

По делам об административных правонарушениях.

Выделяют также материальное производство (о возмещении в административном порядке материального ущерба в результате дисциплинарного проступка), регистрационное производство, лицензионное производство, исполнительное производство (по исполнению постановлений о наложении административных наказаний) и др.

Несмотря на имеющиеся различия, указанные виды административных производств осуществляются в сфере государственного управления. Как правило, то или иное производство осуществляют соответствующие органы исполнительной власти и их должностные лица. Отношения, возникающие в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются административно-процессуальными нормами. Именно эти факторы объединяют отдельные производства в единый административный процесс.

В рамках изложения данной темы невозможно рассмотреть все имеющиеся виды административных производств. Остановимся лишь на некоторых.

Административный процесс представляет собой форму государственного управления, состоящего, как известно, в разнообразной организующей деятельности, имеющей юридически-властный характер. Юридическое выражение она находит в правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной формах и осуществляется разветвленной системой уполномоченных субъектов свойственными им методами в соответствии со спецификой их правового статуса. Вследствие этого административный процесс в целом не может быть во всем аналогом гражданского и уголовного процесса.

В специальной литературе обсуждение сущности административного процесса ведется вокруг двух наиболее распространенных его концепций: трактовки понятия административного процесса в широком управленческом и узком юрисдикционном смысле. Представляется, что обе эти концепции имеют право на существование; они подтверждаются также действующими нормативными правовыми актами.

В широком смысле административный процесс - урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуально-конкретных дел в рамках административно-процессуальных отношений. В него включаются правотворческая и правоприменительная деятельность. Его сферами признаются как внешняя властная, так и властная административно-процессуальная деятельность в системе отдельных органов. В узком смысле административный процесс - рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения.

В обоих случаях имеется в виду лишь внесудебная процессуальная деятельность.

Однако исходя из действующего законодательства под административным процессом следует также понимать административное судопроизводство (процесс) по делам, вытекающим из публичных, в частности, административных, правоотношений. Такой вывод вытекает из Конституции РФ, согласно которой административное судопроизводство выделяется в качестве самостоятельной формы осуществления судебной власти (п. 2 ст. 118). Между тем еще не приняты законы, которые бы определили субъектов этого производства и регламентировали его осуществление.

В настоящее время уже немало дел, возникающих из публичных, в основном административных, правоотношений, разрешаются судами (судьями) общей юрисдикции, арбитражными судами. Подведомственность и подсудность им такого рода дел, а также порядок их разрешения регламентируются ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ.

Следовательно, трактовка понятия административного процесса в аспекте как внесудебной, так и судебной деятельности имеет теоретические и правовые основания.

Объективно присущие особенности и многообразие управленческой деятельности обусловили различные взгляды на административный процесс как управленческую внесудебную деятельность.

Внесудебный управленческий процесс имеет сложную структуру.

Различается административно-процедурная и административно-юрисдикционная процессуальная деятельность. В основе данной дифференциации лежит характер индивидуально-конкретных дел, составляющих предмет той или иной деятельности: предмет административно-процедурной процессуальной деятельности - неюрисдикционные индивидуально-конкретные дела организующего, творческого характера, направленные на реализацию задач и функций управления; юрисдикционной - конкретные дела, состоящие в разрешении споров и применении мер принуждения в административном порядке.

Неюрисдикционные дела отличаются значительным многообразием и меньшей степенью определенности, чем юрисдикционные.

Административно-процессуальная деятельность пока еще регулируется множественностью законов и подзаконных федеральных актов, а также субъектов РФ. Относящиеся к ней административно-процессуальные нормы содержатся также во многих кодифицированных актах (Воздушном кодексе РФ, Кодексе торгового мореплавания РФ, Таможенном кодексе РФ и др.). Например, в Таможенном кодексе РФ имеется «Раздел II. Таможенные процедуры», определяющий порядок производства таможенного оформления, осуществляемого таможенными органами. Нормативные правовые акты, регламентирующие административно-юрисдикционную деятельность, менее многочисленны и разнообразны, что обусловлено более узким кругом достаточно определенных юрисдикционных дел. Особенность этих дел в том, что они непосредственно связаны с реализацией и защитой субъективных прав участников административных правоотношений либо реакцией на их неправомерное поведение (деятельность) уполномоченных субъектов. Поэтому нормативные правовые акты, регулирующие юрисдикционную деятельность, часто более специализированы с точки зрения систематизации содержащихся в них административно-процессуальных норм. Они являются преимущественно федеральными нормативно- правовыми актами, по могут приниматься и субъектами РФ в пределах их полномочий.

В зависимости от той или иной степени однородности дел административно-процессуальная деятельность дифференцируется на ее виды, отдельные административные производства, отличающиеся не только характером дел, но и особыми субъектами, правовыми формами и методами их деятельности и т.д., регулируемой специальными административно-процессуальными нормами.

Иными словами, административное производство - это

урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность уполномоченных субъектов управления.

В настоящее время отсутствует общая классификация административных производств. Наибольшие сложности вызывает классификация административных производств, охватываемых рамками административно-процедурной деятельности ввиду отсутствия ее общих законодательных основ. Так, к этой категории относятся административные производства по принятию нормативного акта, регистрационное, лицензионно-разрешительное производство и т.д. Нередко общим термином охватываются различные по своей сути производства. Например, регистрационное производство включает регистрацию: юридических лиц; прав г га недвижимость; граждан по месту жительства и пребывания; оружия; иностранных граждан и т.д.

Среди юрисдикционных производств, наиболее обеспеченных нормативными правовыми актами, выделяются:

1. производства по делам об административных правонарушениях;

2. дисциплинарные производства;

3. производства по жалобам.

При этом содержание каждого из названных видов производства имеет свои особенности, обусловленные его основаниями, субъектами, в отношении которых оно ведется, и другими конкретными обстоятельствами. Обычно на их наличие имеются указания в нормативных правовых актах, в том числе и ведомственных. Так, дисциплинарное производство в отношении военнослужащих не является «копией» производства в отношении гражданских служащих. В установленных случаях производство по делам об административных правонарушениях допускает возможность проведения предварительного расследования по делу. Таможенный кодекс РФ содержит специальные нормы, регламентирующие обжалование решений, действий (бездействий) таможенных органов и их должностных лиц, предусматривая также его упрощенный порядок.

Иногда в аспекте административно-юрисдикционной деятельности рассматривается право Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов РФ. Безусловно, имеются в виду юрисдикционные процедуры. Как сказано в Конституции РФ, в случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (п. 1 ст. 85). Однако порядок применения указанных процедур пока не получил должной правовой регламентации, которая относится все же к конституционному, а не к административному праву. Кроме того, не всякое согласование является спором, а, следовательно, относится к административно-юрисдикционной деятельности. Чаще всего оно отражает необходимость нормального сотрудничества между теми или иными участниками управленческого процесса.

Похожая информация.

Административный процесс: понятие, признаки, виды

Административный процесс – совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность органов и должностных лиц государственного управления по реализации возложенных на них задач и функций.

Признаки административного процесса:

Вид юридического процесса, соотносятся как часть и целое;

Представляет собой разновидность властной деятельности субъектов государственного управления;

Обеспечивает условия для реализации материальных норм административного права;

Целью является достижение определенных юридических результатов и разрешение управленческих дел;

Результаты (как промежуточные, так и окончательные) закрепляются в официальных актах (документах);

Регламентируется административно-процессуальными нормами, которые в совокупности образуют самостоятельный институт административного права;

Обладает определенным строением (структурой).

Принципы административного процесса – основополагающие идеи, общие начала, лежащие в основе административного процесса и раскрывающие его сущность.

Принцип законности - реализация материальных административно-процессуальных норм должна строиться в точном соответствии с административно-процессуальными нормами.

Принцип процессуального равенства означает: во-первых, равенство сторон независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, других обстоятельств перед законом; во-вторых, наделение каждой стороны определенным объемом взаимообусловленных прав, обязанностей и ответственности.

Принцип материальной истины - решение, принятое в рамках административного процесса, которое должно основываться на тщательном изучении всех условий и обстоятельств управленческого дела, а также состязательности в ходе его рассмотрения.

Принцип доступности выражается в беспрепятственной возможности каждой из сторон участвовать на всех стадиях процесса в соответствии с имеющимся процессуальным статусом.

Принцип гласности - административный процесс строится на публичных началах, дающих возможность гражданам получить информацию о его ходе и принятых решениях, исключение составляет информация, отнесенная к государственной тайне, а также сведения об интимных сторонах жизни участников процесса.

Принцип национального языка - процесс ведется на государственном языке Российской Федерации или языке республики – субъекта РФ, автономной области, автономного округа или большинства населения данной местности. Участники процесса, не владеющие языком, на котором он отправляется, обеспечиваются услугами переводчика.

Принцип быстроты (оперативности) - административный процесс должен отправляться в возможно короткие сроки в рамках, определенных законом.

Принцип экономичности (малозатратности) - административный процесс должен быть организован таким образом, чтобы свести к минимуму затраты по его отправлению.

Принцип ответственности органов государственного управления и их должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса - органы государственного управления и должностные лица несут установленную законом ответственность за нарушения административно-процессуальных норм, проявленные при этом бюрократизм и волокиту.

Административно-процессуальные нормы и отношения

Административно-процессуальная норма вид административно-правовой нормы, определяющий основания, порядок и условия реализации материальной нормы административного права.

Административно-процессуальная норма регламентирует порядок деятельности органов и должностных лиц государственного управления (исполнительной власти) по реализации возложенных на них полномочий.

Особенности административно-процессуальных норм:

Являются разновидностью административно-правовых норм;

Выполняют служебную, обеспечивающую роль по отношению к материальным административно-правовым нормам;

Имеют установленную структуру (строение);

Обеспечиваются принудительной силой государства;

Нарушение административно-процессуальных норм влечет за собой привлечение виновных к юридической ответственности.

По сфере регулирования существуют следующие виды административно-процессуальных норм: регламентирующие общественные отношения в сфере экономики, регламентирующие общественные отношения в административно-политической сфере, регламентирующие общественные отношения в социально-культурной сфере, регламентирующие общественные отношения в сфере межотраслевого управления.

По объему регулирования : общие и специальные нормы.

По юридической силе : нормы законов и нормы подзаконных актов.

По действию во времени : срочные, бессрочные и специальные нормы.

По действию в пространстве : действующие в пределах Российской Федерации, действующие в пределах региона (федерального округа), действующие на территории субъекта РФ, действующие в пределах муниципального образования, локальные, действующие на территории предприятия, учреждения, организации.

По кругу лиц : нормы общего действия и специальные нормы.

По видам производств : нормы, регулирующие производство административного правотворчества, регулирующие производство по делам о поощрениях, регулирующие лицензионно-разрешительное производство, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях, регулирующие другие виды административных производств.

Административно-процессуальные отношения - вид правовых отношений, основанных на административно-процессуальных нормах, возникающих в сфере государственного управления, участники которых наделены административно-процессуальными правами и обязанностями.

Характерные черты административно- процессуальных отношений:

Носят управленческий, организационный характер;

Основываются на административно-процессуальных нормах, являются результатом их воздействия на общественные отношения;

Регулируют деятельность органов государственного управления и их должностных лиц по реализации возложенных на них правомочий;

Являются вторичным, производным от материальных административно-правовых отношений.

Субъекты административного процесса - лица, участвующие в управленческом процессе, обладающие административно-процессуальной правосубъектностью.

Административно-процессуальная правосубъектность - основанная на административно-процессуальных нормах способность лица быть субъектом административного процесса.

Административно-процессуальная правосубъектность включает в себя административно-процессуальную правоспособность и административно-процессуальную дееспособность.

Административно-процессуальная правоспособность - способность лица иметь в силу административно-процессуальных норм субъективные права и юридические обязанности.

Административно-процессуальная дееспособность - способность лица, установленная административно-процессуальными нормами, своими действиями реализовать субъективные права и юридические обязанности в административном процессе.

Виды субъектов административного процесса:

Физические лица (граждане, почетные граждане, лица с двойным гражданством, граждане СНГ (кроме РФ), иностранные граждане, лица без гражданства);

Государственные органы, предприятия и учреждения;

Государственные служащие;

Общественные объединения, негосударственные предприятия и учреждения;

Служащие общественных объединений и иных негосударственных формирований.

Субъекты административного процесса могут выступать в процессе в следующих качествах:

Субъекта, возбудившего управленческое дело;

Субъекта, полномочного рассматривать (разрешать) управленческое дело и принимать другие юридически властные решения, определяющие движение административного дела;

Стороны административного процесса;

Третьего лица, т. е. лица, заявившего самостоятельное требование на предмет спора;

Уполномоченного представителя;

Лица, привлекаемого к административной, дисциплинарной ответственности;

Лица, защищающего права и интересы других лиц;

Лица, содействующего отправлению административного процесса.

Структура и стадии административного процесса – внутреннее строение административного процесса, совокупность образующих его административных производств.

Элементами структуры административного процесса служат административно-нормотворческий, административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный), административно-юрисдикционный процессы.

Стадии административного процесса – относительно самостоятельная часть административного производства, для которой характерны конкретные задачи, состав участников, процессуальное оформление результатов.

Общие стадии административного процесса:

Анализ управленческой ситуации;

Рассмотрение дела и принятие решения;

Исполнение принятого по делу решения.

Черты стадий административного процесса:

Регламентируются нормами административно-процессуального права;

Обусловлены логикой всего производства;

Направлены на решение конкретных задач;

Характерен определенный круг участников;

Определенные сроки совершения;

Соответствующее процессуальное оформление.

1.1. Понятие и структура административного процесса

В настоящее время в Украине расширяется сфера и совершенствуется процессуальная регламентация всех видов государственной деятельности. Очевидно, что многие материальные нормы права в сфере государственного управления не могут полноценно реализовываться без совершенствования соответствующего процессуального механизма.

В значительной мере это обусловлено тем обстоятельством, что органы управления действуют во всех сферах жизни общества, издавая множество нормативных актов по широкому кругу вопросов, в том числе и затрагивающих права и свободы конкретных граждан. В свою очередь, граждане практически ежедневно обращаются в различные исполнительные органы для разрешения конкретных вопросов, связанных с реализацией и защитой предоставленных им прав, исполнением возложенных на них обязанностей. Многообразны и сложны взаимоотношения и исполнительных органов государства между собой, они требуют надлежащего разрешения проблемы их взаимодействия с различными негосударственными структурами. Механизм такого взаимодействия нуждается в четком административно-процессуальном регулировании. Это представляет собой важнейшую предпосылку обеспечения правовой защищенности граждан, с одной стороны, и четкого, надлежащего функционирования всех звеньев органов исполнительной власти, с другой.

В настоящее время административный процесс как реальное правовое явление прочно занял свое место в ряду многих отраслей отечественного права. Однако взгляды на его сущность и правовую природу далеко не всегда отличались однозначностью. Время и значительные изменения в жизни нашего государства показали определенную несостоятельность отдельных воззрений на административный процесс, другие же из них до настоящего времени могут служить теоретической базой для дальнейшей оптимизации и совершенствования нормативного регулирования в этой сфере.

В свое время С.С. Студеникин отмечал, что административный процесс составляет совокупность определенных правил, на основе которых осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность. С осуществлением деятельности исполнительных органов связывал административный процесс и А.Е. Лунев.

На протяжении многих лет полемика о понятии административного процесса велась представителями двух основных направлений. Такие ученые-административисты и теоретики, как О.М. Якуба, Г.И. Петров, А.П. Коренев, В.Д. Сорокин, Д.Н. Бахрах, В.И. Новоселов, В.М. Манохин, В.М. Горшенев, Р.С. Павловский и др., понимают административный процесс в широком смысле.

Другая группа ученых трактует административный процесс в узком смысле, связывая его только с рассмотрением административных дел (Н.Г. Салищева, В.С. Тадевосян, А.П. Клюшниченко, М.И. Пискотин, А.В. Самойленко и др.).

Предпочтительность позиции широкого толкования понятия административного процесса, которую мы разделяем, можно обосновать, критически осмысливая аргументы ее противников.

Наиболее последовательно отстаивала свою позицию о сужении границ административного процесса Н.Г. Салищева. По ее мнению, административный процесс представляет собой регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения.

Исключительно юрисдикционный характер административного процесса подчеркивали В.С. Тадевосян и М.И. Пискотин, считая последний процессом рассмотрения спора о праве административном.

Несколько шире определяет административный процесс А.П.Клюшниченко, понимая под ним порядок осуществления государственными органами специфической деятельности по применению административного принуждения, рассмотрению жалоб, протестов, представлений, заявлений и разрешению споров, связанных с управленческой сферой, хотя такое определение, по сути, также подчеркивает юрисдикционный характер процесса.

Примером наиболее категоричной позиции по этому вопросу может служить высказывание А.В. Самойленко, подчеркивавшего, что рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административного принуждения.

Таким образом, исходной позицией для определения понятия административного процесса в узком смысле выдвигался его юрисдикционный характер.

Нецелесообразность такого подхода к пониманию административного процесса обусловливается рядом обстоятельств.

Во-первых, юрисдикционная деятельность представляет собой лишь часть исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой государственными органами и организациями.

Во-вторых, сведение административного процесса к рассмотрению только некоторых категорий дел, носящих юрисдикционный характер, означает, по существу, отрицание административно-процессуального, управленческого характера многогранной организационной деятельности органов государственного управления.

В-третьих, ограничение функций административного процесса выполнением юрисдикционных задач фактически выводит за его рамки рассмотрение и разрешение многообразных индивидуальных дел положительного характера, которые в общем и составляют большую его часть.

В-четвертых, сужение рамок административного процесса только юрисдикционной деятельностью, по сути, отождествляет его с уголовным и гражданским процессами, что нельзя признать правильным.

В-пятых, расчленение административного процесса на сам процесс и административное производство как равные составляющие приводит к неправильному определению сути этих правовых явлений, поскольку производство по конкретной категории административных дел является составной частью процесса и соотносится как особенное и общее.

В-шестых, административный процесс является формой применения системы административно-правовых норм, более того, данный процесс обслуживает не только отрасль материального административного права, но и материальные нормы иных отраслей права, например, земельного.

Таким образом, понимание административного процесса в широком смысле позволяет правильно оценить его регулятивные возможности, уяснить его место и роль в системе иных процессуальных отраслей права.

При этом наиболее полное представление об административном процессе можно получить, учитывая выдвинутую и обоснованную проф. В.М. Горшеневым и его последователями теорию юридического процесса. Их исследования значительно обогатили представление об этом сложном правовом явлении, позволили рассматривать его не только как чисто юрисдикционное явление.

Напомним, что в теории юридического процесса можно выделить ряд его основных и дополнительных признаков.

Во-первых, юридический процесс представляет собой такую организационную форму деятельности, которая всегда связана с разбирательством таких обстоятельств и фактов, которые основываются на праве (законе) и влекут определенные юридические последствия.

Во-вторых, юридический процесс представляет собой совокупность правовых форм деятельности исключительно уполномоченных на то субъектов – органов государства, должностных лиц и т.д., специализирующихся по различным отраслям юридической практики.

В-третьих, юридический процесс – это такая область человеческой практики, которая представляет собой органически взаимосвязанную систему действий по совершению операций с нормами права.

В-четвертых, юридический процесс всегда рассматривается как деятельность, результат которой закрепляется принятием соответствующих правовых, имеющих официальный характер и установленную законом форму актов.

В-пятых, юридический процесс – это такая деятельность, которая объективно нуждается в процессуальной регламентации.

В-шестых, для юридического процесса необходимо использование различных методов и средств юридической техники, достижений научно-технического прогресса.

Административно-процессуальная деятельность всегда основывается на праве, она связана с реализацией материальных норм административного права, а ряде случаев – и норм иных отраслей права. Последнее обстоятельство нуждается в более подробном рассмотрении.

В последние годы усилилась тенденция обособления отдельных групп процессуальных норм в земельном, экологическом и других отраслях права. В связи с этим возникает необходимость в выяснении соотношения указанных групп процессуальных норм («земельный процесс», «экологический процесс» и др.) с административным процессом.

Выделение обособленных групп процессуальных норм объясняется стремлением ученых, анализирующих отраслевые процессуальные явления, ввести в юридическую науку и обосновать необходимость и целесообразность реализации материально-правовых норм исследуемых ими отраслей права не только при помощи гражданско-процессуальной, уголовно-процессуальной и административно-процессуальной форм, но и при помощи процессуальных форм, зарождающихся в соответствующих материальных отраслях права.

В ходе реализации административно-процессуальных норм «обслуживаются» не только нормы материального административного права, но и нормы иных материальных отраслей права, в том числе земельного и экологического.

Указанные отрасли права непосредственно связаны с деятельностью органов управления. Более того, именно органы управления осуществляют деятельность по разрешению разнообразных индивидуально-конкретных земельных и экологических дел, применяя при этом нормы указанных отраслей права, не только материальные, но и процессуальные. Эта деятельность является управленческой.

При этом заметим, что функции государственного управления в любой отрасли, сфере деятельности имеют свои особенности, что проявляется в специфике отдельных видов административно-процессуальных производств. Это касается, например, деятельности государственных органов в области планирования использования земли, в области распоряжения землей, в области земельного контроля и т.д.

Следует отметить и еще одно обстоятельство. При обособлении экологического процесса неизбежно возникают вопросы об ответственности за правонарушения в этой сфере. В литературе неоднократно предпринимались попытки выделить институт материальной ответственности в сфере охраны природы, отличающийся как от гражданского, так и от административного видов ответственности. Однако весомых обоснований такого рода выделения не приводилось, а все аргументы сводились к поискам специфических особенностей метода исчисления ущерба, причиненного природе, что по существу не изменяет правовой природы различных видов ответственности.

Зарубежный опыт свидетельствует, что процессуальная деятельность в сфере охраны природы в большей степени является прерогативой административно-процессуальной сферы.

Что же касается вопроса о выделении иных видов процессуальной деятельности, в частности, трудового процесса, изобретательского процесса, то очевидно, что отдельные вопросы трудового и изобретательского права, рассматриваемые в административном порядке, являются частью административно-процессуальной деятельности. И здесь мы сталкиваемся с положением, когда административный процесс выполняет обслуживающую роль, но с учетом особенностей соответствующей отрасли материального права.

При всем этом было бы неверно утверждать, что положение административного процесса в системе процессуальных отраслей права неизменно. Изменения в законодательстве свидетельствуют о возможности трансформации отдельных административно-процессуальных производств в самостоятельные отрасли процессуального права. Примером этого может служить появление в связи с принятием и введением в действие Арбитражно-процессуального кодекса Украины отдельной процессуальной отрасли – арбитражного процесса. Как известно, раньше рассмотрение хозяйственных споров между предприятиями, учреждениями, организациями было частью административного процесса, его отдельным производством и осуществлялось органами государственного арбитража.

Вывод о том, что административный процесс осуществляется только уполномоченными на то субъектами, подтверждается анализом законодательства, четко регламентирующим компетенцию государственных органов, их должностных лиц, иных субъектов процесса по разрешению конкретных дел в ходе административно-процессуальной деятельности. Каждое из административных производств осуществляется лишь теми субъектами, круг которых конкретно очерчен в законодательстве. Например, законодатель однозначно закрепил перечень органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать те или иные категории дел об административных правонарушениях. Другим примером этого положения может служить законодательная конкретизация субъектов, уполномоченных проводить выдачу разрешений на осуществление отдельных видов деятельности. Так, выдача свидетельств о праве на занятие нотариальной деятельностью является прерогативой Министерства юстиции Украины, разрешение на проведение медицинской практики выдается Министерством охраны здоровья Украины, аудиторской деятельности – Аудиторской палатой.

Упорядоченность административного процесса обусловливается наличием четкой системы действий по совершению операций с нормами права. Очевидно, что без действий по выбору и анализу нормативного предписания, без уяснения его смысла невозможно разрешение задач процесса и достижение его цели. К числу операций с нормами права относятся отыскание административно-процессуальной нормы, применение которой необходимо в конкретной ситуации, проверка ее подлинности и юридической силы, толкование и уяснение пределов ее действия во времени и в пространстве.

Процесс разбирательства административного дела немыслим без промежуточного и конечного закрепления определенных фактов, играющих роль своеобразных ступеней на пути к установлению юридических последствий. Только будучи закрепленными в определенных процессуальных документах, такие факты становятся юридическими. Иначе говоря, в этом случае упомянутые нами ступени приобретают реальную форму и становятся органичным элементом всей конструкции административно-процессуальной деятельности. Применительно к такого рода деятельности можно выделить первоначальные, промежуточные и итоговые процессуальные акты-документы, закрепляющие те или иные фактические обстоятельства конкретного административного дела. Эти документы носят официальный характер, оформляются исключительно уполномоченными на то субъектами, требования к их содержанию получают свое закрепление в законодательстве. Так, в производстве по делам об административных правонарушениях обстоятельства совершения административного проступка получают свое закрепление в протоколе об административном правонарушении. В свою очередь КоАП Украины содержит положения, касающиеся содержания протокола, конкретного перечня лиц, уполномоченных их составлять. Документ, носящий промежуточный характер, например, извещение лица о времени и месте рассмотрения административного дела, также исходит от органа, уполномоченного разрешать это дело по существу. Что же касается итогового документа – постановления по делу об административном правонарушении, то законодатель четко формулирует процессуальные требования, относящиеся к порядку его принятия и оформления. Такого рода требования содержатся и в нормативных актах, регламентирующих осуществление иных административных производств. В частности, процессуальными нормами, регламентирующими производство по обращениям граждан, предусмотрены требования к содержанию самого обращения.

Регулирование процессуальных действий всех субъектов административного процесса является залогом успешного достижения конечного результата. Этому способствует достаточно детальное административно-процессуальное регулирование разнообразных административных производств, их стадий, этапов, а в ряде случаев и конкретных действий.

Рассмотрение любого административного дела (в большей степени это, конечно, касается рассмотрения дел об административных правонарушениях) связано прежде всего с установлением определенных фактических данных и конкретных обстоятельств. Так, например, в ст. 245 КоАП Украины законодатель прямо ориентирует на своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела об административном правонарушении.

Разрешение этой задачи невозможно без использования различных методов и средств юридической техники, достижений научно-технического прогресса. Не случайно в числе участников производства по делам об административных правонарушениях выделяется такая процессуальная фигура, как эксперт, т.е. лицо, обладающее специальными познаниями в определенной отрасли человеческой деятельности. Более того, сам процесс получения и исследования доказательств в ходе рассмотрения конкретного административного дела немыслим без использования упоминавшихся выше методов и средств. Так, вполне допустимо, а в отдельных случаях и объективно необходимо использование в административном процессе криминалистических средств и способов. Примером такого положения может служить возможное криминалистическое исследование ветхого документа, подтверждающего наличие трудового стажа при оформлении пенсии гражданином.

Изложенное служит иллюстрацией справедливости вывода о том, что административный процесс является видом юридического процесса и обладает всеми свойственными последнему признаками.

Таким образом, административный процесс можно определить как вид юридического процесса, регламентирующий порядок рассмотрения и разрешения конкретных административных дел, как основывающуюся на нормах административно-процессуального права деятельность исполнительных органов государства, их должностных лиц, а также иных уполномоченных на то субъектов по реализации норм материального административного права, а в ряде случаев – и материальных норм иных отраслей права.

Прежде всего, это проявляется в направленности административного процесса на обеспечение многогранной деятельности органов управления. Административный процесс представляет собой оформленную, в правовом отношении, специфическую часть управленческой деятельности. В большей мере он направлен на обеспечение оптимальности и надлежащей реализации функций государственного управления.

Основной функцией уголовного и гражданского процессов является осуществление правоприменительной деятельности, причем эта деятельность носит правоохранительный характер.

В административном процессе функция правоохраны носит подчиненный характер, а в ряде случаев он связан не только с правоприменением, но и с осуществлением правотворческой деятельности, например, в ходе производства по отработке и принятию нормативных актов.

Специфичны и субъекты осуществления этих видов процессов. Круг субъектов осуществления уголовного и гражданского процессов значительно специфичнее и уже по сравнению с административным процессом. Основным субъектом этих видов процессов выступают судебные органы, тогда как ведению суда в административном процессе подлежит лишь небольшая категория административных дел. Ведущими субъектами административного процесса являются многочисленные исполнительные органы государства.

Преимущественно управленческий характер административно-процессуальной деятельности обусловливает более сложную структуру административного процесса по сравнению с процессами уголовным и гражданским.

Важнейшими элементами, составляющими структуру административного процесса, выступают административно-процессуальные производства. Указанные производства соотносятся с административным процессом как категории особенного и общего и входят в качестве обособленного элемента в его структуру.

Это положение получило свое официальное нормативное закрепление. Так, например, Кодекс Украины об административных правонарушениях выделяет производство по делам об административных правонарушениях (разд. 4 КоАП), использует это понятие и применительно к порядку исполнения каждого из видов административных взысканий (гл. 26-33 КоАП). Таким образом, законодатель рассматривает производство как часть процесса.

Выделение отдельных производств в рамках административного процесса обусловлено рядом факторов. Прежде всего, каждое производство характеризуется собственной целью и кругом разрешаемых для этой цели задач. В свою очередь, функциональный характер административно-процессуальных производств позволяет говорить о наличии определенной совокупности такого рода производств. С учетом этого можно выделить административно-учредительные производства, административно-правотворческие производства, административно-правоприменительные и административно-контрольные производства.

Признавая некоторую условность такого деления, заметим, что круг отдельных производств конкретизируется с учетом характера индивидуально-конкретных дел. Так, в рамках совокупности административно-учредительных производств можно выделить производство по образованию государственных органов, производство по учреждению конкретных должностей, производство по образованию субъектов предпринимательской деятельности и т.д. В рамках совокупности административно-правоприменительных производств, отражающих специфическую деятельность соответствующих органов государства, их должностных лиц, по рассмотрению и разрешению различных индивидуальных дел, имеющих юридическое значение, можно, в частности, выделить производство по обращениям граждан, дисциплинарное производство, производство по делам об административных правонарушениях и т.д.

Разделение административного процесса на соответствующие процессуальные производства отражает объективную потребность общественного разделения труда и специализации деятельности различного рода субъектов, уполномоченных осуществлять такого рода деятельность. При этом выделение конкретных производств в рамках административного процесса связано и с необходимостью регулирования определенных качественно однородных общественных отношений, складывающихся в административно-процессуальной сфере и приобретающих, таким образом, характер процессуальных правоотношений.

Классификация административно-процессуальных производств возможна по нескольким основаниям.

В зависимости от характера индивидуально-конкретного административного дела можно выделить: а) юрисдикционные производства; б) производства неюрисдикционного характера.

Большая часть производств, составляющих структуру административного процесса, направлена на регулирование правоотношений позитивного характера, которые возникают в ходе исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов. Однако нарушение требований правовых норм требует соответствующего реагирования со стороны государства. Это обстоятельство обусловливает существование особого рода правоохранительной деятельности, содержание которой составляют рассмотрение дел о правонарушениях, иных правовых споров по существу и принятие по ним соответствующих решений. В процессе такой деятельности разрешается юридическое дело, осуществляется правовая защита нарушенных либо оспариваемых интересов, выносится государственно-властное решение о применении соответствующей правовой санкции, восстановлении нарушенного права.

Эта деятельность, которая носит название юрисдикционной, характерна также и для административного процесса. Поэтому часть производств в структуре административного процесса следует охарактеризовать как административно-юрисдикционные. К ним относятся:

– производство по делам об административных правонарушениях;

– производство по жалобам граждан;

– дисциплинарное производство.

Административной юрисдикции присущи следующие черты.

1. Наличие правового спора (правонарушения). Рассмотрение и разрешение юридических дел, обусловленных позитивными обстоятельствами, не охватываются юрисдикционной деятельностью. Юрисдикция возникает только тогда, когда необходимо разрешать спор о праве, нарушении установленных правовых норм. Касательно административной юрисдикции такого рода споры возникают между сторонами общественных отношений, которые регулируются административно-правовыми нормами, приобретая характер административно-правовых споров.

2. Административно-юрисдикционная деятельность вследствие своей особой социальной остроты требует надлежащего процессуального регулирования. Установление и доказывание событий и фактов, их юридическая оценка осуществляются в рамках особой процессуальной формы, которая является важной и обязательной для юрисдикции. Административная юрисдикция в значительной степени отличается от иных видов юрисдикционной деятельности, осуществляемых в рамках уголовного и гражданского процессов. Она является менее детализированной процессуальной формой.

Наряду с этим, административно-процессуальная форма, как и иные виды юрисдикционной деятельности, предусматривает состязательность процедуры в рассмотрении дела. Это означает, что стороны в административно-правовом споре либо виновные в совершении административного правонарушения не являются пассивными наблюдателями разрешения дела юрисдикционными органами. Они наделены достаточно широким арсеналом процессуальных прав, что позволяет им активно защищать свои интересы, представлять доказательства, заявлять ходатайства, оспаривать предъявленные доказательства в совершении административного правонарушения. При этом административно-юрисдикционные органы, их должностные лица обязаны содействовать осуществлению этих процессуальных прав.

3. Обязательность принятия решения в виде юридического акта – важный признак юрисдикционной деятельности. Будучи способом разрешения правовых конфликтов, юрисдикция предусматривает необходимость принятия окончательного решения – акта применения норм права к конкретному случаю. Юрисдикционный акт по конкретному административному делу означает, по сути, разрешение правового спора. Если же речь идет о правонарушении, то в такого рода акте могут быть предусмотрены правовые санкции. Их применение является лишь одним из вариантов решения, которое принимается административно-юрисдикционными органами. Иными вариантами решения могут быть, например, решения о прекращении производства по делу либо о применении мер воздействия к несовершеннолетнему.

Как известно, производство по административному делу считается оконченным, когда принятое по нему решение исполнено в полном объеме. С этой точки зрения законодатель предусматривает соответствующую гарантию реальности решений, принятых административно-юрисдикционным органом. В частности, постановление по делу об административном правонарушении является обязательным для исполнения государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (ст. 298 КоАП Украины).

Рассмотрение административно-правовых споров осуществляется на основе соответствующих нормативно-правовых актов, которые закрепляют порядок рассмотрения жалоб на неправомерные действия либо бездеятельность органов и должностных лиц, которыми нарушаются права и законные интересы граждан. Что же касается административных деликтов, то процессуальный порядок рассмотрения таких дел закреплен в процессуальной части КоАП.

4. Разнообразие органов осуществления административной юрисдикции. Это обусловлено прежде всего возможностью инстанционного обжалования действий и решений органов и должностных лиц, которыми нарушаются права граждан. Иными словами, какой-либо вышестоящий по отношению к ним орган обязан рассмотреть такое обращение и принять по нему соответствующее решение. С другой стороны, особенности правонарушений, которые совершаются в различных отраслях управления, обусловливают наличие значительного числа органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать их и разрешать по существу. В подавляющем большинстве случаев рассмотрение дел об административных правонарушениях возложено законодателем на органы, основной задачей которых, наряду с выполнением юрисдикционных функций, является осуществление исполнительно-распорядительных функций в различных отраслях государственного управления. Наряду с этим, административно-юрисдикционные функции осуществляются и органами, специально созданными для рассмотрения дел об административных правонарушениях. Такого рода органами являются административные комиссии при исполкомах районных, городских, районных в городах Советов. Особое место в системе административно-юрисдикционных органов занимают суды.

Таким образом, административная юрисдикция состоит в рассмотрении дел об административных правонарушениях, иных административно-правовых споров в установленной законом административно-процессуальной форме специально уполномоченными на то органами и должностными лицами.

Наряду с юрисдикционными производствами, в структуру административного процесса входят и производства, носящие неюрисдикционный характер. Их круг значительно шире, что обусловлено спецификой управленческой деятельности в различных сферах жизни общества, разнообразием и специализацией органов управления, конкретизацией их полномочий.

К числу производств, носящих неюрисдикционный характер, следует отнести:

– производство по отработке и принятию нормативных актов;

– производство по принятию индивидуальных актов управления;

– производство по предложениям и заявлениям граждан;

– производство по применению административно-предупредительных мер;

– производство по применению мер административного пресечения;

– регистрационно-разрешительное производство;

– учредительное производство;

– производства по реализации контрольно-надзорных полномочий;

– исполнительное производство;

–производство по приватизации государственного и общественного имущества;

– производства по земельным, экологическим, финансово-бюджетным, налоговым и другим делам;

– деловодство.

Производствами по отработке и принятию нормативных актов и по принятию индивидуальных актов управления регламентируется порядок подготовки и принятия подзаконных нормативно-правовых актов различного уровня. Упорядочение такого рода административно-процессуальной деятельности, введение ее в четкие процессуальные рамки служит важной гарантией целесообразности и законности подзаконных актов, которые принимаются в сфере исполнительно-распорядительной деятельности.

Производства по предложениям и заявлениям граждан по существу служат процессуальным обеспечением со стороны государства реальной возможности для гражданина активно декларировать свою гражданскую позицию, формулировать свое мнение по тем или иным вопросам государственной или общественной жизни, критиковать имеющиеся недостатки и предлагать пути их устранения, а также инициировать разрешение разнообразных вопросов, связанных с реализацией принадлежащих гражданам прав и исполнением возложенных на них обязанностей.

Производство по применению административно-предупредительных мер служит важным фактором недопущения правонарушений, надлежащего функционирования управленческих процессов, обеспечения и охраны прав граждан, их жизни и здоровья.

Такой вид административного производства, как регистрационно-разрешительное, направлен на упорядочение отношений, связанных с объектами, оборот которых имеет определенные ограничения и на использование которых необходимо специальное разрешение, выдаваемое компетентными органами. В частности, это касается приобретения, хранения и перевозки огнестрельного оружия, разнообразных взрывчатых веществ. Вместе с тем такого рода производство может служить примером реализации контрольно-надзорных полномочий – регистрация транспортных средств в ГАИ и проверка их технического состояния. В этом случае мы наблюдаем тесную связь административных производств, их взаимодополняющий и корреспондирующий аспект.

В последнее время на практике широко реализуется такой вид административного производства, как учредительное производство. Оно представляет собой процессуальную регламентацию специфической деятельности, связанной с формированием, ликвидацией, реорганизацией либо преобразованием органов государственного управления и иных субъектов. Примером такого производства может быть создание разнообразных субъектов предпринимательской деятельности. И в этом случае наблюдается тесная связь административных производств, проявляющаяся в том, что отдельные административные производства охватывают своим содержанием часть иных производств. Так, ход учредительного производства по созданию новой государственной организации включает в себя в качестве отдельного звена ее регистрацию (внесение в государственный реестр).

Результат любой человеческой деятельности, в том числе и деятельности, облеченной в соответствующие правовые формы, зависит от наличия и объема конкретной информации, обеспечивающей целесообразность и оптимальность определенных действий и решений. Одним из способов, позволяющих получить необходимую информацию, объективно отражающую положение дел, выявить соответствие определенной деятельности интересам государства, недостатки в содержании принимаемых решений, в организации и стиле работы исполнительно-распорядительных органов, их должностных лиц, иных подконтрольных объектов, следует признать контроль. На обеспечение реальности и эффективности регулирования общественных отношений, восстановление должного состояния дел в сфере государственного управления и направлены контрольно-надзорные производства.

Общеизвестно, что управление и дисциплина представляют собой взаимно необходимые объективные условия функционирования любой социальной системы. Отношения, связанные с соблюдением дисциплины, как одна из форм общественной связи между людьми, всегда носят характер управленческих. Вот почему в ряду административных производств одно из важных мест занимает дисциплинарное производство, регламентирующее порядок привлечения к юридической ответственности за допущенное дисциплинарное правонарушение.

Важные экономические преобразования, осуществленные за последние годы в Украине, объективно обусловили необходимость надлежащего правового регулирования в этой сфере. Важнейшим катализатором обеспечения развития рыночных отношений служат процессы приватизации. Правовым инструментарием их надлежащей реализации является производство по приватизации государственного и общественного имущества, в том числе и по приватизации жилья.

Ранее отмечалось, что административный процесс обслуживает нормы не только материального административного права, но и иных материальных отраслей права, в том числе земельного, экологического, финансового, налогового. Учитывая весьма значительное количество разнообразных индивидуально-конкретных дел, разрешаемых в ходе реализации материально-правовых норм указанных отраслей права, целесообразно выделить в структуре административного процесса производство по земельным, экологическим, финансово-бюджетным, налоговым и другим делам. В качестве примера такого рода производств отметим производство по предоставлению земельных участков под застройку, производство по проведению экологической экспертизы, производство по целевому выделению бюджетных средств, производство по декларированию доходов и уплате налогов.

При этом каждое из указанных производств в зависимости от характера индивидуально-конкретных дел может быть еще более детализировано. Так, в регистрационно-разрешительном производстве можно выделить производство по регистрации актов гражданского состояния (засвидетельствование государством фактов рождения, смерти, заключения и расторжения брака, установление отцовства, перемена фамилии, имени, отчества) и выдаче гражданам соответствующих свидетельств; производство по регистрации автомототранспортных средств в ГАИ; производство по государственной регистрации морских и речных судов под флагом Украины; производство по получению разрешения на приобретение, хранение, ношение и перевозку оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и материалов, иных предметов и веществ, в отношении хранения и использования которых установлены специальные правила; производство по выдаче лицензии на осуществление страховой деятельности и т.д.

Особое место в структуре административного процесса занимает такой вид производства, как деловодство. Это обусловлено тем обстоятельством, что каждый государственный орган, предприятие, учреждение, организация, их должностные лица и служащие при выполнении соответствующих управленческих функций в той или иной степени связаны с различными документами. Зачастую операции, связанные с документооборотом, требуют значительных временных затрат, ошибки и недочеты в этой сфере могут вызвать существенные сбои в работе, служат источником значительного числа жалоб и конфликтных ситуаций, препятствуют гражданам в реализации и охране их прав и законных интересов. Вот почему правильная организация работы с документами, надлежащая регламентация соответствующих процедур является важной составной частью отлаженного функционирования механизма каждого из управленческих органов.

Классификация административных производств в структуре административного процесса возможна и по другим основаниям. Так, в зависимости от степени детализации, урегулированности процессуальной формы, можно выделить обычное и упрощенное (ускоренное) производства. Ускоренное производство (например, производство по делу об административном правонарушении в случаях, когда штраф взимается на месте совершения правонарушения) характеризуется упрощенной процессуальной регламентацией, минимальным числом процессуальных актов, определенной «спрессованностью» стадий.

Возможна и классификация с точки зрения инстанционности рассмотрения дел.

Административно-процессуальной деятельности присуще последовательное развитие, причем достаточно четко прослеживаются группы процессуальных действий, связанных общностью достижения определенных промежуточных целей, совокупностью разрешаемых для этого задач и протекающих в относительно обособленных временных рамках. При этом достижение определенных целей и разрешение соответствующих задач органично вписывается в иерархическую структуру целей и задач конкретного административно-процессуального производства и, соответственно, административного процесса в целом, сообразуясь с ними в функциональном плане. Что же касается временных рамок совокупности отдельных процессуальных действий, то это находит свое подтверждение и в позиции законодателя, зачастую четко определяющего их. Так, например, свое законодательное закрепление находят сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, жалоб и заявлений граждан, государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности.

Кроме того, совокупность административно-процессуальных действий специфична и по кругу субъектов, осуществляющих их и участвующих в них. Например, лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, участвуют в производстве лишь на начальной его стадии, хотя не исключено их участие и в ходе рассмотрения дела, но уже в иной роли – свидетеля по делу.

Обособить совокупность административно-процессуальных действий позволяет нам и наличие определенных процессуальных актов, которые закрепляют их результат и представляют собой некий итог проведенной процессуальной работы.

Таким образом, в структуре отдельных административно-процессуальных производств, административного процесса в целом можно выделить относительно отграниченную, выделенную во времени и логически связанную совокупность процессуальных действий, направленную на достижение определенных целей и разрешение соответствующих задач, функционально сообразующуюся с ними, отличающуюся кругом субъектов и получающую закрепление в соответствующих процессуальных актах. Данную совокупность процессуальных действий следует определить в качестве процессуальной стадии.

Применительно к административному процессу можно выделить следующие его стадии:

1) стадия анализа ситуации, в ходе которой собирается и фиксируется информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, оценивается перспектива дальнейшего движения дела, принимается решение о необходимости такого рода движения. Эту стадию также можно назвать стадией возбуждения административного дела.

2) стадия принятия решения по делу, в ходе которой: а) дается юридическая оценка собранной информации; б) полно и всесторонне исследуются материалы дела с целью установления объективной истины, принимается конкретное решение;

3) стадия обжалования либо опротестования решения по делу (данная стадия носит факультативный характер);

4) стадия исполнения принятого решения, в ходе которой получает логическое завершение вся деятельность по административному делу (следует подчеркнуть важность указанной стадии, поскольку без нее все производство по делу практически теряет смысл, становится пустой формальностью).

При характеристике стадий административно-процессуальной деятельности следует рассматривать их с точки зрения реализации в них субъективных прав и обязанностей всех его субъектов, и особенно граждан.

По этому признаку выделяются:

а) права и обязанности, реализуемые в связи с возбуждением административного дела;

б) права и обязанности, связанные с совершением определенных процессуальных действий в ходе рассмотрения дела;

в) право и обязанность исследовать и оценивать фактические обстоятельства дела, т.е. устанавливать объективную истину;

г) право и обязанность принятия конкретного решения по административному делу;

д) права и обязанности по обжалованию (пересмотру) принятого по делу решения;

е) права и обязанности по исполнению решения.

Такой подход позволяет с наибольшей полнотой оценивать состояние административно-процессуального статуса всех субъектов процесса, и особенно граждан, поскольку их административно-процессуальный статус является стержневым элементом административно-процессуальной деятельности.

В свою очередь, в стадиях административно-процессуальной деятельности прослеживается наличие еще более низкоуровневых элементов – этапов и процессуальных действий.

Действительно, каждая стадия административно-процессуальной деятельности складывается из определенных промежуточных фрагментов. Так, в стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении можно выделить этапы пресечения правонарушения и применения мер, обеспечивающих производство по делу (например, административное задержание), составления протокола о правонарушении и т.д.

Этапам характерно наличие определенных непосредственных целей и задач, а также круга субъектов их осуществления. Кроме того, результаты этапов административно-процессуальной деятельности находят свое отражение в отдельном процессуальном оформлении. Так, применение обеспечительных мер в производстве по делам об административных правонарушениях может фиксироваться в отдельных протоколах наряду с фиксацией в протоколе об административном правонарушении.

Стадийность административно-процессуальной деятельности находит свое отражение в видах процессуальных действий. В этом плане целесообразно выделение предварительных, промежуточных и завершающих процессуальных действий.

Например, к числу предварительных процессуальных действий можно отнести медицинское освидетельствование на предмет установления наличия и степени алкогольного опьянения при решении вопроса о возможности привлечения гражданина к административной ответственности за управление транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения. Промежуточным процессуальным действием может быть назначение необходимой экспертизы в ходе рассмотрения административного дела. Примером завершающего процессуального действия может служить действие, направленное на исполнение вынесенного по делу постановления.

Таким образом, в структуре административного процесса можно выделить ряд разноуровневых элементов – процессуальные производства, процессуальные стадии, процессуальные этапы и процессуальные действия, которые в совокупности составляют стройную конструкцию, характеризующую это правовое явление.